CURSO DE TÉCNICO EN EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

MODULO 2: Legislación

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

     Antes de describir las normas que desarrollan lo que es y cómo debe realizarse la Evaluación de Impacto Ambiental, es necesario conocer de dónde provienen y qué rango tiene cada una de ellas, de forma que pueda entenderse su evolución y por qué se repiten, con variaciones, en diferentes administraciones. El objetivo del curso no es, naturalmente, realizar un tratado de derecho, pero unas ideas y conceptos básicos son fundamentales para entender el alcance de cada una de las normas implicadas en el proceso.

Tipos de normas

     A una escala nacional, la norma fundamental, en la que todas las demás deberían estar inspiradas y que no se puede contradecir con ninguna otra legislación de rango menor, es la Constitución Española de 1978. De hecho, el Estado Español no puede firmar tratados internacionales que contradigan a esta Constitución y aunque están previstos los mecanismos para cambiarla si fuese preciso, es difícil encontrar el consenso necesario para hacerlo.

     Toda la legislación nacional, por lo tanto, está subordinada a la Constitución Española, lo que significa que ninguna norma puede ir en contra de lo dispuesto en la misma y el Tribunal Constitucional se encarga de velar por su cumplimiento. Dentro de la legislación nacional existen también diferentes rangos normativos, dependiendo de quién y cómo los dicte, de forma que una norma de rango inferior nunca puede contravenir lo dispuesto en una norma de rango superior.

     Las normas de mayor rango, después de la propia Constitución, son las leyes, que tienen que ser aprobadas en el Parlamento, y dentro de éstas, las leyes orgánicas, que son las que organizan el funcionamiento de las instituciones y las que deben de tener un mayor consenso (Los Estatutos de Autonomía y el Código Penal, por ejemplo, son leyes orgánicas).

     Por debajo de las leyes, por no haber sido votados en el Parlamento, sino redactados por el Equipo de Gobierno, se encuentran los decretos, que pueden ser de varios tipos: Se denomina Real Decreto, cuando el Rey ha sido informado del mismo y Decreto Ley o Decreto Legislativo cuando el Decreto tiene vocación de Ley y será votado por el Parlamento en un futuro próximo, alcanzando en este momento (si es aprobado) rango de Ley. Los decretos pueden ser dictados también por los órganos de gobierno de las Comunidades autónomas, pero siempre sin contravenir la Legislación Nacional.

     Cuando es conveniente que una norma pueda cambiar cada año o cada cierto tiempo, regulando el funcionamiento de una actividad, se dicta mediante una Orden, que puede ser ministerial o de una consejería de una Comunidad Autónoma, como las Órdenes de Caza y Pesca, que determinan las fechas de vedas. Estas órdenes son las normas de menor rango y por tanto no pueden contravenir las normas de rango superior: leyes, decretos,...

     Otros documentos estatales no tienen rango normativo, como pueden ser las estrategias, planes y programas y por lo tanto tienen que cumplir la normativa vigente, aunque en muchas ocasiones ofrecen la organización necesaria para el dictado de nuevos decretos o incluso nuevas leyes.

     Desde un punto de vista internacional, el Estado Español puede asociarse con otros países, dentro de lo previsto en la Constitución Española, de forma que se obligue a cumplir convenios internacionales. Estos convenios no tienen rango normativo y por lo tanto no son de obligado cumplimiento para las personas físicas o jurídicas, ni para las diferentes administraciones hasta que son transpuestos con algún tipo de normativa (Ley, Decreto…). Lo mismo ocurre con las directivas europeas: Desde el Parlamento Europeo no se pueden dictar normas que obliguen directamente a los ciudadanos o instituciones españolas, pero desde que se acepta estar dentro de la Unión Europea, el Estado Español se compromete a transponer la Normativa Europea en Normativa Nacional y en el momento en que lo hace, obliga a todos los ciudadanos e instituciones.

UN POCO DE HISTORIA

     La intensidad de los problemas ambientales alcanzó en el siglo XX una entidad suficiente como para poner en peligro la supervivencia de la propia especie humana, por lo que a mediados de siglo, algunos analistas empezaron a dar la voz de alarma. Las tesis tecnicistas de principios del siglo XX prevén que para cuando se acabe algún recurso natural necesario para el ser humano, el genio y la técnica siempre encontrarán otro recurso capaz de sustituirlo, de forma que no hay que preocuparse por conservar los recursos, sino por mantener el progreso, ya que el mismo progreso dará las soluciones a los problemas que plantea. La aceptación sin reserva de este principio hizo que en un primer momento no se tuvieran en cuenta las voces de alarma y se continuase con las prácticas que producen la destrucción de los recursos naturales y por lo tanto disminuyen la capacidad de carga del Planeta Tierra.

     Uno de los ejemplos más claros lo constituye la revolución verde, que durante los años 60 cambió de forma drástica la forma de entender la agricultura, convirtiendo una práctica sostenible de producción de alimentos a partir de la energía del sol y de la fertilidad del suelo, en una práctica que consume mucha más energía de la que produce (proveniente de combustibles fósiles) y que destruye la fertilidad natural del suelo.

     El deterioro del suelo agrícola supone la eliminación del medio de alimentación de las generaciones futuras, por lo que las voces de alarma se multiplicaron y se publicaron libros como "La Primavera Silenciosa" de Rachel Carson, que difundieron y propagaron lo que se ha llamado el movimiento ecologista o la conciencia ecológica, que se basa en que los seres humanos actuales no deben deteriorar el medio de vida de las generaciones futuras, sino que se debe cuidar el medio en el que van a vivir. La idea de que "no heredamos la Tierra de nuestros padres, sino que la tomamos prestada a nuestros hijos", va cambiando la forma de ver el progreso y se van tomando medidas para evitar los efectos ambientales más negativos de las actividades humanas.

LOS AÑOS 60: DEL ECOLOGISMO A LA NEPA

     En los años 60 aparecieron las primeras legislaciones de carácter ambiental, normalmente normas sectoriales orientadas a controlar la contaminación del agua, aire o suelo, producida por las actividades industriales. Debido a las presiones de los grupos ecologistas y a un aumento general de la concienciación, se desarrollaron legislaciones nacionales para controlar algunos de los problemas ambientales que estaba produciendo el desarrollo industrial.

     En la legislación española aparece el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre), que exige, para la obtención de las licencias de determinadas actividades, un estudio de las características de la actividad y de su posible repercusión sobre la sanidad ambiental, así como las medidas correctoras que se proponen, con expresión de su grado de eficacia y garantía de seguridad. En otros países se desarrollan legislaciones parecidas, pero muy variadas y normalmente sectorizadas, primando sobre todo el control sobre las actividades que estaban produciendo enfermedades, por contaminación principalmente, en la población.

     En 1969 apareció la primera Normativa que trata los problemas ambientales de forma conjunta. Es la "National Environmental Policy Act" (NEPA), o la Ley de Medio Ambiente de los Estados Unidos de América, que entró en vigor el 1 de enero de 1970 y que marcó el camino a seguir para el resto de países industrializados. La NEPA es una ley muy amplia, que tiene en cuenta todos los aspectos de la conservación de la naturaleza y del medio ambiente de forma integrada. Una de las novedades de esta ley es la estructuración del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, en la forma en la que se realiza en la actualidad, con diferentes modificaciones, en el resto de países. En el párrafo 102 (2)c se establece que:

• "Cuando una agencia federal se proponga llevar a cabo una acción importante, que tenga un efecto significativo sobre la calidad del medio ambiente humano, debe preparar una estimación detallada de los efectos ambientales y ponerla a disposición del Presidente, del Congreso y de los ciudadanos americanos",

dejando claro, desde un principio, el carácter antropocéntrico que tiene el concepto de medio ambiente en el contexto de la Evaluación de Impacto Ambiental y de la necesidad de la información pública en el proceso.

     La forma de decidir si un proyecto necesita pasar por el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es mediante el llamado proceso de "screening", que se podría traducir como "encuadre", pero que es utilizado generalmente con el término anglosajón. El screening es un estudio que tiene que tener todo proyecto para determinar la necesidad o no de pasar por el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental. Para los proyectos que necesitan evaluar su impacto ambiental establece la necesidad de que el Estudio de Impacto Ambiental lo realice un equipo interdisciplinar, con expertos en distintas áreas de las ciencias naturales, de las ciencias sociales y de gestión. Además establece la necesidad de información a la sociedad (instituciones y particulares) y de la participación de ésta en el proceso de evaluación.

     Pero la NEPA no sólo es eso, es una ley integral de medio ambiente que también establece la obligatoriedad de analizar desde un punto de vista ambiental todas las Políticas, Planes y Programas que se dicten, y aglutina en una única norma toda la legislación existente sobre espacios naturales protegidos y control de la contaminación. Los objetivos generales son el mantenimiento, restauración y potenciación de la calidad ambiental en todos sus aspectos, tratándola de forma integral. Se considera medio ambiente desde la aparición de esta norma, no únicamente a los parques nacionales y reservas estratégicas, sino a todo el territorio, de forma que se hace necesaria una gestión ambiental de todas las actividades humanas desde el punto de vista del desarrollo sostenible. Es una norma muy avanzada para la época en la que se creó y que ha sido el punto de partida de todas las normativas ambientales de todos los países del mundo.

     En algunos países como Canadá, se han redactado normas parecidas, y en otros, como en la Unión Europea también, aunque de forma más tardía y escalonada, aunque basándose en los mismos principios y con métodos parecidos.

LOS AÑOS 70 Y LOS CONVENIOS INTERNACIONALES

     En la creación de la Comunidad Económica Europea (1951-1957) no se hizo referencia alguna a una política común para proteger el medio ambiente, lo que puede ser una de las razones de la incorporación tardía de la Normativa Ambiental en el ámbito europeo. En la Comunicación de la Comisión de julio de 1971, debido a la influencia de la NEPA de los Estados Unidos y de algunas organizaciones ecologistas europeas, se planteó por primera vez la necesidad de tener en cuenta la calidad de los recursos naturales y de las condiciones de vida en la definición y organización del desarrollo económico de Europa.

     En el Primer Programa Comunitario de Acción en Materia de Medio Ambiente (1973-76) se define el marco en el que se deberán desarrollar las normativas ambientales europeas y se establece el principio de prevención: "La mejor política de medio ambiente consiste en evitar desde el origen la contaminación y otras perturbaciones, más que combatir posteriormente sus efectos", aunque va más allá y propone que: "Conviene tener en cuenta todo lo posible la incidencia de todos los procesos de planificación y de decisión sobre el medio ambiente". El segundo programa (1977-1981) se centró en la reducción de la contaminación y la protección de los recursos naturales.

     El Convenio de Washington (1973) que regula el comercio internacional de especies protegidas, los Convenios de Bruselas (1969), Oslo (1972), Londres (1972, 1973) y Barcelona (1976) sobre contaminación del agua de mar y los Convenios de Berna (1979) y Bonn (1979) sobre conservación de hábitats y especies, hacen de los años 70 los años del surgimiento de la preocupación internacional por la conservación del medio ambiente. Esta preocupación no es ajena a Europa, sino todo lo contrario, los países europeos fueron parte importante en la creación de estos convenios.

     Mientras tanto, en España, la Constitución de 1978, influida por esta corriente ambientalista internacional, que en algunos países de Europa tiene mucha fuerza, expresa en su artículo 45.1 que:

• "Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo".

     Aunque no define qué es lo que se entiende por "medio ambiente", lo orienta al desarrollo de la persona y a la conservación. En el segundo párrafo establece que:

• "Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva"

de forma que considera a los recursos naturales (todo lo utilizado por el ser humano) como parte indispensable del medio ambiente y que tienen que ser usados de forma racional, estableciendo de paso, la necesidad de la participación pública en el proceso.

LOS AÑOS 80 Y LA NORMATIVA EUROPEA

     A pesar de todas las buenas intenciones y de las legislaciones nacionales que aparecieron en diferentes países europeos, no hubo una propuesta europea para elaborar una Directiva sobre la Evaluación de Impacto Ambiental hasta 1980, que no aparecerá hasta 1985, debido a las fuertes diferencias y a las presiones de diversos países y sectores económicos que veían en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental un peligro para la rentabilidad de sus empresas.

     La Directiva sobre Evaluación de las Incidencias de los Proyectos Públicos y Privados sobre el Medio Ambiente (85/337/CEE) obliga a todos los países miembros a desarrollar legislaciones nacionales de Evaluación de Impacto Ambiental en las que debían verse reflejados, al menos, los supuestos básicos de la misma, aunque estas legislaciones nacionales pueden ser más restrictivas, adaptándose así a las necesidades de cada país.

     Si se compara esta directiva con la NEPA de los Estados Unidos de América, desarrollada 15 años antes, sorprende que la primera Directiva Europea sobre éste tema tenga tantas carencias, como son:

• Sólo se evalúan los proyectos cómo un trámite administrativo para la obtención de las licencias de actuación. No se evalúan las políticas, estrategias, planes o programas en las que muchas veces están encuadrados estos proyectos, por lo que se dificulta mucho una verdadera selección de alternativas.
• Sólo se evalúan los tipos de proyectos que aparecen en una lista en el Anexo I, o en algunos casos en el Anexo II, pero permite que todos los proyectos que están fuera de estas listas se puedan desarrollar sin ningún tipo de evaluación. No existe el procedimiento de screening o análisis de un proyecto para determinar si necesita pasar por el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.
• En la evaluación de los proyectos, no se establece el procedimiento de la evaluación, ni el órgano responsable de la misma, no se explicita el requerimiento de información pública, ni se menciona el análisis de alternativas y no se establece el seguimiento ni la vigilancia de los proyectos.

     A pesar de estas carencias, se puede considerar como un primer paso, al obligar a los países miembros a desarrollar sus propias legislaciones al respecto.

     El Tercer Programa de Acción sobre el Medio Ambiente (1982-1986), establecía ya la necesidad de evaluar el impacto de las nuevas actuaciones sobre el medio, tanto de proyectos como de políticas y programas. Pero este procedimiento ha de ser unificado en toda la Comunidad Europea para evitar desequilibrios. Para esto se establecieron algunos principios, como que la evaluación debe efectuarse sobre la base de una información adecuada, proporcionada por el Promotor y completada por las autoridades y por el público susceptible de ser afectado por el proyecto. Además se crean líneas de financiación para las actuaciones propuestas.

     Al concluir este Tercer Programa fue cuando España entró en la Comunidad Europea (1986), por lo que tuvo que adaptarse rápidamente a esta nueva situación. En ese mismo año se desarrolló el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental, que transpone con pocas modificaciones el texto de la Directiva, aunque con algunas carencias. Falta, por ejemplo, el desarrollo de lo que debe hacerse con los proyectos del Anexo II.

     En 1988 se publicó el Reglamento necesario para el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental) y empezaron a realizarse las evaluaciones de algunos proyectos.

     Mientras tanto, en el Acta Única Europea (1987), aparecían por primera vez las normas y principios generales relativos al medio ambiente con rango de Normativa. En su título séptimo, se establecen los objetivos de:

• "Conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente;(…) contribuir a la protección de la salud de las personas; (…) utilización prudente de los recursos naturales"

estableciéndose como válidos los principios de responsabilidad: "quien contamina paga", de corrección del daño en la fuente y de acción preventiva.

     Con esta base se empezaron a realizar las evaluaciones de impacto ambiental de determinados proyectos en toda Europa, de forma que se fue adquiriendo experiencia y algunos de los fantasmas y temores más pesimistas, como que los proyectos dejarán de ser rentables con las medidas ambientales y que la economía de Europa se hundiría, se fueron disipando.

     Las legislaciones nacionales, en general, no iban mucho más allá de la propia Directiva Europea, por el miedo a perder competitividad respecto a los demás países y los Procedimientos Administrativos se cumplían a medias en muchos de los casos. En otros, la profesionalidad de los técnicos que realizaba los estudios de impacto ambiental ha llevado a crear una metodología mucho más avanzada de lo que exponía la Ley y se ha ido adquiriendo experiencia e identificando los errores que tiene la Normativa.

LOS AÑOS 90 Y LOS PROBLEMAS AMBIENTALES GLOBALES

     Al principio de los años 90 ya se habían reducido la mayor parte de los temores y subsanado los problemas técnicos de la Evaluación de Impacto Ambiental. El Cuarto Programa Comunitario de Acción en Materia de Medio Ambiente (1987-1992) se concentró en la prevención de la contaminación y el control de las sustancias contaminantes, en la mejora de la gestión de los recursos naturales, hidráulicos y agrícolas (incluyendo por primera vez el análisis ambiental de las prácticas agrícolas), en el apoyo a la cooperación en materia ambiental con los países en vías de desarrollo y en la aplicación eficaz de la Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental.

     En este contexto apareció la Directiva 90/313/CE de libertad de acceso a la información ambiental y se firmó el Convenio sobre Evaluación del Impacto en el Medio Ambiente en un contexto transfronterizo (Espoo, 1991), en el que los países firmantes se comprometieron a realizar evaluaciones de impacto ambiental de las actividades del Anexo I, que afecten a otros países, pudiendo los países implicados participar en el proceso de evaluación. Este convenio tiene las mismas limitaciones que la Directiva Europea ya que establece una lista de proyectos que tendrán que someterse al procedimiento, pero los proyectos o actividades que no están en la lista, aunque puedan producir impactos transfronterizos importantes, no están incluidos.

     En el mismo año se firmó el Convenio para la Conservación de las Zonas Húmedas y sus Valores (Ramsar 1991) y un año más tarde se celebró la Cumbre de Río de Janeiro sobre Diversidad y Cambio Climático, en la que se estableció la necesidad de parar, o al menos frenar en lo posible, el calentamiento global del planeta, producido por la emisión de gases de efecto invernadero. También se discutió la forma de conservar la biodiversidad del planeta, incluyendo fórmulas que permitieran el desarrollo de los países que contienen esta biodiversidad.

     El Quinto Programa Comunitario de Acción en Materia de Medio Ambiente (1993-2000) se orientó hacia el "Desarrollo Sostenible", involucrando a todos los sectores de la sociedad, con el objetivo de evitar comportamientos nocivos para el medio ambiente mediante una evolución de las costumbres.

     Gracias a la experiencia adquirida en los diferentes países de la Comunidad Europea se llegó a un consenso para subsanar parte de las limitaciones que tiene la Directiva 85/337/CEE, que fue modificada por la Directiva 97/11 CE, de 3 de marzo, que amplía sustancialmente la lista de proyectos que deben someterse a evaluación e introdujo una serie de criterios para determinar si otro gran grupo de proyectos debe de ser objeto de evaluación tras un estudio caso por caso. También explicita la necesidad de analizar diferentes alternativas técnicas del proyecto y los procedimientos por los que debe regirse no sólo la información pública, sino también la participación pública en el proceso de evaluación, e incorpora las directrices del Convenio de Espoo sobre el contexto transfronterizo de algunos proyectos. Sigue adoleciendo del problema de evaluar sólo los proyectos y no las instancias superiores (Políticas, Planes y Programas) de los que muchas veces emanan estos proyectos.

     La transposición de esta Directiva a la Legislación Nacional Española se hizo esperar más incluso que la de algunas comunidades autónomas, debido sobre todo a la voluntad de aprobar una serie de proyectos sin evaluarlos antes de transponer la normativa.

     En el año 2000 se publicó el Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, que una vez votado en el Parlamento se convirtió en la "Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental".

EL SIGLO XXI

     En el Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en Materia de Medio Ambiente (2001-2010), se pretende intensificar las políticas medioambientales, por un lado, concienciando a la población de que sus actividades también afectan al medio ambiente, y por otro, intentando resolver cuatro problemas principales: el cambio climático, la protección de la biodiversidad, el medioambiente y la salud y la sostenibilidad (recursos y residuos).

     La capacidad preventiva de las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos se pierde en muchas ocasiones debido a que estos proyectos son necesarios para la realización de un plan o de un programa que no ha sido evaluado ambientalmente en su conjunto. Para poder poner en marcha el mecanismo preventivo de estos impactos es necesario un análisis ambiental de las estrategias en las que se encuadran los proyectos concretos. Ésto es lo que se denomina la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y ha dado lugar a una nueva Directiva Europea que subsana este vacío: la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la Evaluación de los Efectos de Determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente, que es el punto de partida para el desarrollo de las legislaciones nacionales que regularán la Evaluación Ambiental Estratégica. Tiene todavía la limitación de los tipos de políticas, planes y programas que son analizados ya que sólo se analizan las políticas y estrategias de los estados y las administraciones públicas, pero se deja sin analizar las políticas o estrategias del sector privado.

     Realmente todas las actividades humanas deberían planificarse y realizarse teniendo en cuenta su integración ambiental, en las distintas escalas de la planificación y realización de los proyectos: estrategias, planes, proyectos, establecimiento, funcionamiento y cierre, pero por lo menos parece que, a pesar de las trabas, se avanza en la dirección correcta, al menos desde el punto de vista normativo. Sin embargo, muchos de los problemas ambientales y sociales globales detectados en los años 90 siguen sin solución.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

     Se denomina Evaluación de Impacto Ambiental a todo el procedimiento administrativo cuyo fin es establecer si un determinado proyecto es aceptable o no desde un punto de vista ambiental. Este procedimiento administrativo es muy similar en todos los países de Europa, ya que está basado en las Directivas Europeas. En general, se puede decir, que un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental consta de los siguientes pasos:

1. Screening, encuadre o selección: Es la forma de decidir si un determinado proyecto tiene que someterse al resto del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental. La forma de decidirlo es diferente en la zona de influencia estadounidense, en la que se realiza un estudio previo (screening) de cada proyecto, que en la zona de influencia europea, en la que se realizan listas detalladas de tipos de proyectos que deberán pasar por el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental. Los proyectos no incluidos expresamente en estas listas estarían exentos. Una de las críticas más contundentes que se puede realizar a todo el proceso de evaluación es que es necesario tener claro el proyecto antes de poder empezar el proceso de evaluación, cuando realmente sería necesario incluir análisis ambientales en la decisión de qué tipo de proyecto puede servir para cumplir las necesidades y en la propia redacción del proyecto.
2. Determinación del alcance del estudio: Antes de realizar el Estudio de Impacto Ambiental, es necesaria una fase de intercambio de información entre todas las partes afectadas, incluido el público, en la que se determine el alcance que deberá tener el estudio, tanto desde el punto de vista de los elementos ambientales que por su importancia deberán analizarse más a fondo, cómo de las acciones del proyecto que puedan ser más conflictivas. Es necesario resaltar en este paso la posible aparición de alternativas novedosas que tendrán que tenerse en cuenta en el proceso de evaluación.
3. Estudio de Impacto Ambiental: Documento único que expone de forma accesible todos los detalles importantes del proyecto, la descripción del entorno, la identificación de los posibles impactos y su valoración, para cada una de las alternativas. El Estudio de Impacto Ambiental tiene que realizarlo y financiarlo el promotor del proyecto, cumpliendo el principio de cautela (es el promotor del proyecto el que tiene que demostrar que no producirá daños al ambiente). Los detalles del Estudio de Impacto Ambiental se analizan en detalle en el apartado 3.4.3.
4. Declaración de Impacto Ambiental: Una vez realizado el Estudio de Impacto Ambiental y puesto durante un tiempo suficiente a información pública, para que el público pueda presentar alegaciones, es necesario que un organismo independiente de carácter ambiental declare si el proyecto es aceptable o no desde un punto de vista ambiental, y en qué condiciones. El documento razonado que se produce, es la Declaración de Impacto Ambiental, que no puede ser neutra, ya que es un elemento de decisión, por lo que tiene que ser positiva o negativa, aunque puede y debe tener condiciones.
5. Seguimiento o vigilancia ambiental: Una vez aprobado un proyecto, con unas determinadas condiciones de ejecución, es muy importante realizar un seguimiento o vigilancia ambiental para poder detectar si el proyecto está produciendo impactos diferentes o mayores a los previstos en el estudio y la declaración de impacto ambiental o si se están aplicando correctamente las medidas correctoras. En algunos casos están previstas actuaciones a realizar si ocurren determinados supuestos, y en otros casos puede ser necesario parar el proyecto para realizar los estudios pertinentes (por ejemplo, cuando se encuentra un yacimiento arqueológico que antes no se conocía).

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN ESPAÑA

     Todos estos pasos, en el caso del Estado Español están regulados por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, el Real Decreto 1131/1988 (Reglamento),y la Ley 6/2001, pero es el "Reglamento" el que describe los pasos a seguir en su sección tercera:

     La forma de seleccionar los proyectos que necesitarán pasar por el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental depende de los anexos de la Ley 6/2001: Los proyectos incluidos en el Anexo I tendrán que ser sometidos obligatoriamente a Evaluación de Impacto Ambiental, y los del Anexo II, cuando lo decida el Órgano Ambiental, decisión que dependerá de las características de los proyectos, su ubicación y las características de los impactos potenciales, según los criterios establecidos en el Anexo III.

     Se suele considerar cómo Órgano con competencias sustantivas o Órgano Sustantivo a la Administración responsable de tramitar las autorizaciones para cada tipo de proyecto o de obra. Esta administración puede ser nacional (un ministerio), de una comunidad autónoma (una consejería) o de un ayuntamiento. Se denomina Órgano con competencias ambientales u Órgano Ambiental a la Administración que tiene las competencias de medio ambiente a la misma escala que el Órgano Sustantivo al que se solicita la autorización para el proyecto. A escala nacional, el Órgano Ambiental es, por tanto, el Ministerio de Medio Ambiente.

     Cuando un promotor o titular de un proyecto decide presentar un proyecto que debe someterse al procedimiento de impacto ambiental, el primer paso es elaborar una memoria-resumen que recoja las características más significativas del proyecto y enviarla al Órgano Ambiental y al Órgano Sustantivo, iniciando así, en el plazo de 10 días, la "Fase de Consultas" en la cual el Órgano Ambiental pide información a las personas o instituciones que considera afectadas o interesadas sobre:

• "(…) cualquier indicación que estimen beneficiosa para una mayor protección y defensa del medio ambiente, así como cualquier propuesta que estimen conveniente respecto a los contenidos específicos a incluir en el Estudio de Impacto Ambiental, requiriéndoles la contestación en un plazo máximo de treinta días".

     Una vez terminado este plazo el Órgano Ambiental tiene 20 días para informar al promotor del proyecto del alcance y contenidos que deberá tener el Estudio de Impacto Ambiental. En total, desde que el promotor envía la memoria-resumen hasta que puede empezar el Estudio de Impacto Ambiental habrán pasado como máximo dos meses. El Estudio de Impacto Ambiental lo realizará o financiará el promotor de la obra, generalmente contratando a un equipo de técnicos ambientalistas. En la figura 2.1 puede verse un esquema que refleja la entidad responsable de cada actuación, el orden de éstas y el plazo máximo de cada fase.

     Una vez realizado el Estudio de Impacto Ambiental, el siguiente paso a seguir es el procedimiento de información pública y la obtención de alegaciones. La forma de hacerlo depende del tipo de proyecto: Existen proyectos en los que en el propio trámite de autorización tienen que pasar por un periodo de información pública (por ejemplo, las carreteras), mientras que otros no. En el primer caso el Estudio de Impacto Ambiental se entregará junto con el documento técnico del proyecto al Órgano Sustantivo, que lo pondrá a disposición del público durante 30 días y luego remitirá todo el expediente, que al menos contendrá el documento técnico del proyecto, el Estudio de Impacto Ambiental y las alegaciones presentadas al Órgano Ambiental, para que éste realice la Declaración de Impacto Ambiental. Un esquema de esto puede verse en la figura 2.2, en la que se indica el orden y el responsable de cada actuación, así como el plazo máximo para cada fase. Si el proyecto en cuestión no tiene que pasar por una fase de información pública, el Estudio de Impacto Ambiental se pondrá a información pública únicamente en el Órgano Ambiental, que además podrá recabar la información que estime oportuna, durante 30 días. En la figura 2.3 se ve un esquema de esta parte del procedimiento.

     Una vez vistas las alegaciones, el Órgano Ambiental puede pedir al promotor que realice correcciones en el Estudio de Impacto Ambiental, con un plazo de 20 días. Si las correcciones afectan a alguna parte importante del estudio, deberá volver a pasar por la fase de información pública (otros 30 días). Una vez terminados estos trámites, el plazo que tiene el Órgano Ambiental para elaborar la Declaración de Impacto Ambiental y enviarla al Órgano Sustantivo es de 30 días y ésta:

• "(…) determinará, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto, y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse". "La Declaración de Impacto Ambiental se hará pública en todo caso".

     El Órgano Sustantivo, con la Declaración de Impacto Ambiental y el resto de requisitos necesarios para cada tipo de proyecto, es el que decide si otorga o no la licencia, y en caso positivo entre las condiciones de la misma deberán estar las de la Declaración de Impacto Ambiental. También corresponde al Órgano Sustantivo el seguimiento y la vigilancia de su cumplimiento, excepto en el caso en que las Comunidades autónomas designen un órgano para ello.

LOS PROCEDIMIENTOS ABREVIADOS

     Como ya se ha comentado anteriormente, la legislación autonómica sobre Evaluación de Impacto Ambiental no puede en ningún caso ser menos restrictiva que la normativa nacional, pero puede serlo mucho más. Normalmente las listas de proyectos que tienen que pasar por Evaluación de Impacto Ambiental propiamente dicha no difiere mucho de las listas nacionales, pero en muchas ocasiones, en estas normativas se establecen procedimientos abreviados que pueden ir, desde un simple "Informe Ambiental", hasta procedimientos muy parecidos a los de Evaluación de Impacto Ambiental.

     Estos procedimientos tienen nombres muy variados (Calificación Ambiental, Informe Ambiental, Estudio Simplificado de Impacto Ambiental, Evaluación Básica de Impacto Ecológico, Estudio Sobre Afecciones Medioambientales, etc.) y metodologías variadas, llegando incluso a ser de competencia local (Ayuntamientos). Las listas de tipos de proyectos que tienen que pasar por estos "procedimientos abreviados" son muy diferentes de unas comunidades autónomas a otras. Sería conveniente que existiera un cierto consenso entre ellas en cuanto a la metodología y nomenclatura utilizada en cada caso, así como en la definición de los proyectos, de forma que no se produzcan diferencias tan notables entre comunidades vecinas.

LIMITACIONES DEL PROCEDIMIENTO ACTUAL

     Una de las principales limitaciones que tiene este procedimiento administrativo, y una de las principales objeciones que se le ha puesto siempre, es que es muy difícil realizar una verdadera selección de alternativas desde un punto de vista global. Por ejemplo, si para aumentar la cantidad de agua de riego en una zona, el promotor de un proyecto es una constructora especializada en canales, todas sus alternativas serán distintas formas de transvases, mientras que si es una empresa especializada en montar desaladoras de agua de mar, las alternativas serán diferentes diseños o localizaciones de desaladoras. El promotor de un proyecto propondrá siempre las alternativas que pueda realizar dentro de su experiencia y características, eludiendo, por razones obvias, las alternativas que implicaran cambiar de promotor. Esta selección de alternativas debería de realizarse en una planificación anterior y eso es lo que trata de mejorar, entre otras cosas, la Directiva 2001/42/CEE, de Evaluación Ambiental Estratégica.

     Esta Directiva tiene por objeto que los países miembros desarrollen normativas adecuadas para evaluar ambientalmente las políticas, planes y programas. Estos cambios mejorarán además la evaluación de varios proyectos simultáneos en un mismo territorio, lo que hasta ahora es bastante difícil al analizarse cada proyecto por separado. La metodología para hacerlo se basa en algunos principios como el de participación e información pública y la transparencia en la selección de alternativas, por lo que el futuro en este campo es prometedor.

     Otra de las limitaciones del procedimiento administrativo es la falta de mecanismos para fomentar la participación pública, tanto al principio del proceso como en las alegaciones finales. La participación ciudadana se considera hoy día como un elemento fundamental de cualquier política y sobre todo si se trata de temas ambientales, pero la experiencia demuestra que el marco operativo de la Evaluación de Impacto Ambiental no es el adecuado para obtener el máximo beneficio de las aportaciones de las personas interesadas o afectadas, cuando muchas decisiones acerca de la actividad ya han sido tomadas con anterioridad. De hecho, en muchas ocasiones se dificulta el acceso del público a esta información, para que el número de alegaciones sea menor. La forma correcta de disminuir el número de éstas no es dificultando el acceso a la información, sino integrando la participación pública desde el principio del proceso, de forma que las alegaciones que se hubiesen producido queden subsanadas desde el inicio.

     La Directiva 90/313/CE de Libertad de Acceso a la Información Ambiental supone un gran avance en este sentido, que se completa con la firma del Convenio de Aarhus (CEPE/ONU, 1998) y con la futura Directiva de Participación Pública, que obligará a modificar toda la legislación ambiental fomentando ésta en todo el proceso. Para que este proceso se desarrolle de forma efectiva es necesaria, por otro lado, la participación del público cuando sea posible y la exigencia de participación en los casos en los que todavía no está desarrollado en la normativa.

     Otro de los aspectos en los que el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es limitado, es a la hora de evaluar el efecto del proyecto sobre el llamado "cambio global" o los graves problemas ambientales que tiene la humanidad a escala global. Dentro de estos problemas se incluyen el cambio climático producido por un aumento del efecto invernadero, la destrucción de la capa de ozono, la contaminación del agua, aire y suelo, en ocasiones con compuestos bioacumulativos o muy persistentes, la crisis de la biodiversidad, etc. Estos problemas se ven directamente afectados por las políticas económicas de los países desarrollados y la incertidumbre sobre sus causas y consecuencias lleva en muchas ocasiones a no incluirlas en las evaluaciones ambientales. Sin embargo cada vez es más necesario tenerlas en cuenta, al menos desde el punto de vista de la Evaluación Ambiental Estratégica o de los Planes de Acción Comunitarios.